Loi fédérale (Suisse)

Uneloi fédéraleest un acte législatif enSuisse,adopté au niveau de la Confédération. Par défaut, sa durée d'application est illimitée. Elle prime le droit cantonal et communal (force dérogatoire).

Définition

LaConstitution fédéraledéfinit une loi fédérale de la manière suivante:

« Toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d’une loi fédérale. »

— Art. 164, al. 1, phrase 1,Cst.

LaLParlreprend cette définition dans les mêmes termes.

Règle de droit

Il y a« règle de droit »lorsqu'une disposition adoptée (cumulativement):

• est de nature générale, c'est-à-dire que la disposition s'adresse à un nombre indéterminé de personnes ou sujets cibles;
• est de nature abstraite, c'est-à-dire que la disposition peut être interprétée pour un nombre indéterminé de situations;
• est d'application directe;
• crée une obligation, confère un droit ou attribue des compétences.

Disposition importantes

Déterminer l'importance de la disposition est le produit d'une appréciation politique. Toutefois, la Constitution fédérale indique que les« dispositions fondamentales »des domaines suivantes doivent obligatoirementfaire l'objet d'une loi fédérale:

• l'exercice desdroits politiques;
• la restriction des droits constitutionnels;
• les droits et obligations des personnes;
• laqualité de contribuable, l'objet des impôts et le calcul du montant des impôts;
• les tâches et prestations de la Confédération;
• les obligations descantonslors de la mise en œuvre et de l'exécution dudroit fédéral;
• l'organisation et la procédure des autorités fédérales.

Loi formelle et loi matérielle

La doctrine fait la distinction entre:

• la loi au sensformel,c'est-à-dire les actes qui sont adoptés par le parlement dans le cadre du processus législatif et qui sont intitulés "loi";
• la loi au sensmatériel,c'est-à-dire une norme générale et abstraite.

La Constitution fédérale utilise toutefois le terme d'« acte »en parlant des actes juridiques qui sont adoptés dans la procédure législative et qui relèvent des compétences de l'Assemblée fédérale.

Loi fédérale urgente

La Constitution fédérale prévoit aussi pour l'Assemblée fédérale la possibilité d'édicter des lois fédérales dites urgentes. Elles sont définies comme suit:

« Une loi fédérale dont l’entrée en vigueur ne souffre aucun retard peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur par une décision prise à la majorité des membres de chacun des conseils. Sa validité doit être limitée dans le temps. »

— Art. 165, al. 1,Cst.

L'Assemblée fédérale est seule compétente pour déclarer une loi urgente.

Procédure d'adoption

Une loi fédérale est adoptée par l'Assemblée fédérale.Elle requiert par conséquent l'approbation duConseil nationalet duConseil des États,et ce dans les mêmes termes.

Elle est sujette au référendum, ce qui signifie qu'elle est soumise à unréférendum facultatif.Cela signifie que si 50 000 signatures sont récoltées dans les 100 jours suivant sa publication officielle (dans laFeuille fédérale), ou que huitcantonsle demandent dans le même délai, la loi est soumise au vote du peuple seul.Si le peuple accepte la loi fédérale en votation, elleentre en vigueur;s'il la rejette, elle n'entre pas en vigueur.

Contrôle de constitutionnalité

Histoire

Révision totale de la Constitution de 1999

Dans les Constitutions fédérales de 1848 et de 1874, le Tribunal fédéral ne détient aucun pouvoir decontrôle de la constitutionnalitédes lois fédérales.

Lors de la révision totale de 1999, le projet soumis par leConseil fédéralcontient la disposition suivante:

« En rapport avec un acte d'application, le Tribunal fédéral examine si une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale viole des droits constitutionnels ou le droit international. »

— Art. 178, al. 1, de l'avant-projet de Constitution fédérale de 1997 (projet C)

Cette proposition du Conseil fédéral est combattue auConseil national.Lors des débats, leconseiller fédéraldémocrate-chrétienArnold Koller,à l'époque chef duDFJP,s'oppose à l'introduction d'un contrôle abstraitcomme le connaissent l'Allemagneou laFrance. Il justifie cette position par le fait que le contrôle abstrait représente une poursuite de la politique par d'autres moyens («nur eine Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln»). Il prône donc un contrôle concret, comme prévu par le projet du Conseil fédéral. Celui-ci est toutefois rejeté par le Conseil national par 87 voix contre 39.

Initiatives parlementaires Studer et Müller-Hemmi

Deux initiatives parlementaires sont déposées après la révision totale de 1999, l'une en2005par le conseiller nationalévangéliqueargovienHeiner Studer(de),l'autre en2007par la conseillère nationalesocialistezurichoiseVreni Müller-Hemmi(de).Les deux initiatives sont traitées dans un seul et même rapport de laCommission des affaires juridiquesdu Conseil national (CAJ-N),qui propose d'abroger l'art. 190Cst..Le Conseil fédéral s'exprime en faveur de l'abrogation.

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil national,le rapporteur de commission de langue allemande, levertzurichoisDaniel Vischer,parle d'un objet ayant une certaine importance historique pour la Suisse («gewisse epochale Bedeutung für dieses Land»).À une courte majorité, soit 94 voixcontre 86,le Conseil national accepte l'entrée en matière.Le projet ne passe toutefois pas l'entrée en matière devant leConseil des États,qui la refuse par 17 voix contre 27.

Perspectives

Certains auteurs jugent peu probable l'introduction à l'avenir d'une juridiction constitutionnelle au niveau fédéral.

Caractère déterminant des lois fédérales par rapport à la Constitution fédérale

La relation entre les lois fédérales et la Constitution fédérale est régie par l'art. 190Cst.,qui dispose ce qui suit:

« Le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international. »

— Art. 190Cst.

Juridiction constitutionnelle au niveau fédéral

Ce principe a pour conséquence que les autorités (administratives et judiciaires) descantonset de laConfédération,en particulier leTribunal fédéral(TF), doivent appliquer les lois fédérales, même si elles contredisent la Constitution fédérale. Dans les termes du TF, cet article interdit aux autorités susmentionnées de refuser l'application de la loi;cette interdiction s'étend aussi à tout tentative de correction de la loi. Toujours selon le TF, les tribunaux ne peuvent qu'inviter le législateur à modifier la loi qu'ils jugent inconstitutionnelle.Ce fonctionnement est appelé par la doctrine juridique« immunité des lois fédérales »,face à la Constitution fédérale.

Certains auteurs considèrent que cette caractéristique de l'art. 190Cst.est une question centrale dudroit constitutionnelsuisse,mais qu'elle constitue en même temps un déficit pour l'état de droit. Une autre partie de la doctrine voit en cette caractéristique une manifestation de la supériorité de l'Assemblée fédéraleface aux tribunaux (découlant de l'art. 148, al. 1,Cst.). Plusieurs auteurs insistent sur le fait que la hiérarchie des normes en droit fédéral, en vertu de laquelle la Constitution fédérale prime les lois fédérales, n'est pas remise en question par l'art. 190Cst..

Vérification de la compatibilité

Toutefois, selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, l'art. 190Cst.n'empêche pas le TF de vérifier la constitutionnalité d'une loi fédérale:il l'empêche uniquement de casser ou d'invalider la loi si celle-ci devait se révéler contraire à la Constitution fédérale.

Loi fédérale et droit international

La Suisse dispose d'unsystème moniste,ce qui signifie que, en droit suisse, le droit national et le droit international forment une unité. Comme exposé plus haut, selon l'art. 190Cst.les lois fédérales et le droit international sont déterminants pour les tribunaux, dont le TF. Une majorité de la doctrine s'accorde sur le fait que la formulation de l'art. 190Cst.ne contient aucune règle sur les rapports entre loi fédérale et droit international ni de solution pour le cas où un conflit émerge.

Interprétation conforme au droit international

Pour éviter d'arriver à un conflit, une loi fédérale doit être interprétée, dans la mesure du possible, de manière conforme au droit international,comme établi dans l'arrêt Frigerio de1968.Cette interprétation conforme vaut en particulier pour laCEDH.

Selon Tschannen, cette interprétation conforme est une obligation qui trouve sa source dans l'art. 5, al. 3 et 4Cst.,et même du principe de la bonne foi inscrit dans laConvention de Vienne sur le droit des traités(art. 26et 27en particulier).Cette opinion est partagée par l'administration fédérale.

Primauté du droit international par rapport à une loi fédérale

Si une loi fédérale ne peut pas être interprétée de manière conforme au droit international, il y a conflit entre la loi fédérale et le droit international.

Principe

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lors d'un conflit, le droit international prime et les autorités administratives et judiciaires ne peuvent pas appliquer la loi fédérale.Cette primauté, selon Tschannen, entraîne une juridiction constitutionnellede facto(à défaut dede jureà cause de l'art. 190Cst.) sur les lois fédérales (en particulier dans le domaine desdroits de l'homme).Selon le Conseil fédéral, ce rôle est plutôt exercé par laCourEDH.

Exception

Il y a une seule exception au principe de primauté, établie en1973par le Tribunal fédéral. Lorsque l'Assemblée fédérale adopte une loi fédérale en étant consciente qu'elle va à l'encontre d'une disposition de droit international préexistante valable pour la Suisse, le TF est obligé de l'appliquer, même si elle est en conflit avec le droit international (jurisprudence Schubert).

Notes et références

Annexes

Bases légales

• Constitution fédérale de la Confédération suisse(Cst.) du18 avril 1999(état le1^erjanvier 2020),RS101..
• Loi sur l’Assemblée fédérale(LParl) du13 décembre 2002(état le2 décembre 2019),RS171.10..

Messages du Conseil fédéral

• [Message Cst. 1997]«Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale»,Feuille fédérale,vol.I,n^o1,‎14 janvier 1997,p.1-653(lire en ligne)

Bibliographie

• [Biaggini 2017](de)GiovanniBiaggini,BV Kommentar: Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,Zurich, Orell Füssli,2017,2^eéd.,1581p.(ISBN978-3-280-07320-9)
• [Hangartner et Loser 2014]YvoHangartneret Martin E.Looser,Art. 190.in:(de)BernhardEhrenzeller(dir.), Benjamin Schindler (dir.), René J. Schweizer (dir.) et Klaus A. Vallender (dir.),Die schweizerische Bundesverfassung: St. Galler Kommentar,Zurich,Éditions Schulthess,2014,3^eéd.,3320p.(ISBN978-3-7255-6698-3)
• [Griffel 2015](de)Alain Griffel,§ 27 Rechtsschutz, insbesondere Verfassungsgerichtsbarkeitin:(de)GiovanniBiaggini(dir.), ThomasGächter(dir.) et AndreasGlaser(dir.),Staatsrecht,Zurich/Saint-Gall, Dike,2015,2^eéd.,700p.(ISBN978-3-03751-739-0)
• [Tschannen 2016](de)PierreTschannen,Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft,Berne,Stämpfli,2016,737p.(ISBN978-3-7272-8494-6).
  • §8Bundesverfassung und übriges Landesrecht(p.148–159)
  • §9Landesrecht und Völkerrecht(p.160–175)
  • §45Gesetzgebung(p.577–603)

Rapports du Conseil fédéral

• [Rapport Conseil fédéral 2010]«La relation entre droit international et droit interne: Rapport du Conseil fédéral du 5 mars 2010 en réponse au postulat 07.3764 de la Commission des affaires juridiques du Conseil des Etats du 16 octobre 2007 et au postulat 08.3765 de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 20 novembre 2008»,Feuille fédérale,n^o13,‎7 avril 2010,p.2067-2144(lire en ligne[PDF])

Autres documents administratifs

• [Publication OFJ/DDIP 1989](de + fr)Office fédéral de la justice (OFJ)etDirection du droit international public (DDIP),«Publication commune de l’Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public: Rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse. Fondements juridiques et conséquences de la primauté du droit international»,Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération (JAAC),vol.53,n^o54,‎26 avril 1989,p. 1-32 (allemand), p. 32-79 (français)(ISSN1420-2417,lire en ligne).

Voir aussi

Articles connexes

• Arrêté fédéral
• Constitution fédérale
• Ordonnance en droit suisse
• Droit suisse
• Recueil systématique du droit fédéral
• Recueil officiel du droit fédéral
• Feuille fédérale

Liens externes

• Recueil systématiquesur le site de l'administration fédérale
• Lois fédéralessur le site duParlement suisse