庄某与荆某行政处罚、行政处罚二审行政判决书

律师观点分析

上诉人（原审原告）庄某某，男，汉族，1973年2月22日出生，住湖北省当阳市。

被上诉人（原审被告）荆州市XX局XX管理局，住所地湖北省荆州市。

法定代表人郭某，该局局长。

出庭负责人李某某，该局党委委员、工会主席。

委托代理人彭**，湖北**律师事务所律师。

委托代理人明耀，湖北楚韵律师事务所律师。

上诉人庄某某因诉被上诉人荆州市XX局XX管理局（以下简称荆州市交管局）行政处罚一案，不服荆州市沙市区人民法院（2023）鄂1002行初**号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审认定，2020年12月16日19点30分，庄某某驾驶号牌为粤ＡＤ××**重型半挂牵引车沿荆当旅游公路由南向北行驶至荆州区八岭山镇太平村路段与同向刘某某驾驶的自行车发生碰撞，造成刘某某当场死亡的XX事故。庄某某在事发后报警。同日，荆州市交管局一大队作出《立案决定书》【荆公（交）立字421003300**】，决定对庄某某违反道路XX安全法律、法规规定，发生重大事故，构成犯罪的违法行为作为行政案件立案侦查。2020年12月17日，荆州市交管局向庄某某送达了行政案件权利义务告知书，并制作了询问笔录。

2021年1月23日，荆州市XX局作出《立案决定书》【荆公（交）立字［2021］**号】，决定对20201216庄某某XX肇事罪立案侦查。2021年4月2日，荆州市荆州区人民检察院作出《不起诉决定书》（鄂荆州区检二部刑不诉［2021］**号），载明经该院依法审查查明，2020年12月16日19时30分许，庄某某驾驶照明装置不符合技术标准的粤ＡＤ××**重型半挂牵引车（牵引鄂Ｅ××**重型自卸半挂车），沿荆州市荆州区荆当旅游公路由南向北行驶至八岭山镇太平村路段时，将同向在前由刘某某（殁年71岁）醉酒后驾驶的自行车撞倒，造成刘某某当场死亡及车辆受损的道路XX事故。经道路XX事故认定书认定，庄某某承担事故主要责任，刘某某承担此事故次要责任。事发后，庄某某打110报警，到案后如实供述了上述犯罪事实。案发后，庄某某与被害人近亲属在荆州市XX事故纠纷人民调解委员会主持下达成调解协议并履行，被害人近亲属对其表示谅解。荆州区人民检察院认为，庄某某实施了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条规定的行为，鉴于该案系过失犯罪，庄某某具有自首、达成调解协议、获得被害人近亲属谅解、认罪认罚的法定和酌定从轻、减轻情节，考虑本案具体情况，可以认定为犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》第三十七条的规定，不需要判处刑罚。荆州区人民检察院依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对庄某某不起诉。

2021年4月12日，荆州市XX局XX管理局一大队向庄某某下达《公安XX管理行政处罚决定书》【荆公（交）行罚决字[2021]4210032100719**0号】，载明被处罚人庄某某于2020年12月16日19时30分在荆当旅游公路违反了《中华人民共和国道路XX安全法》第二十一条、第七十二条第二款、《道路XX事故处理程序规定》第三十九条第一款，实施驾驶安全设施不全的机动车，发生道路XX事故后需要收集证据的违法行为，决定处以罚款二百元。

2023年3月14日，荆州市交管局制作行政处罚告知笔录，告知庄某某拟对其作出依法吊销机动车驾驶证的处罚，并告知其有陈述、申辩的权利和要求听证的权利，庄某某提出陈述申辩，并要求听证。2023年3月2**日，荆州市交管局对庄某某吊销机动车驾驶证一案进行了听证，庄某某到场发表了意见并提交了证据。2023年4月4日，荆州市XX局XX管理局向庄某某下达《公安XX管理行政处罚决定书》【荆公（交）行罚决字[2023]4210002100**号】，载明被处罚人庄某某于2020年12月16日19时30分在荆当旅游公路高速楚王车马阵收费站前-楚王车马阵路段1公里10米，违反《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条第一款，实施违反道路XX安全法律、法规的规定，发生重大事故，构成犯罪的违法行为，依据《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条第一款的规定，决定处以吊销机动车驾驶证（提示，两年内不得重新取得机动车驾驶证）。该处罚决定于同日向庄某某送达。庄某某不服该行政处罚决定，向该院提起本案行政诉讼。

一审另查明，湖北省宜昌市XX局XX警察支队车辆管理所曾对庄某某作出机动车驾驶证注销告知，告知庄某某的机动车驾驶证需注销，并于2021年3月31日通知庄某某因其发生XX事故造成人员死亡，承担同等以上责任，驾驶证最高准驾车型驾驶资格将被注销，请庄某某在通知后30日内办理降级换证业务，否则公告注销其最高准驾车型驾驶资格作废。

一审认为，《道路XX安全违法行为处理程序规定》第六条第二款规定，对违法行为人处以吊销机动车驾驶证处罚的，由设区的市公安机关XX管理部门作出处罚决定。被告荆州市交管局作为荆州市XX管理部门，具有对原告庄某某的案涉违法行为实施吊销机动车驾驶证处罚的法定职权。

本案争议的焦点为荆州市交管局对原告庄某某实施吊销驾照行政处罚是否必须以收到确认驾驶人有罪的人民法院判决或司法建议为前提。《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条第一款规定：“违反道路XX安全法律、法规的规定，发生重大XX事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关XX管理部门吊销机动车驾驶证。”根据上述法律规定，发生重大XX事故，构成犯罪的，不仅应当依法追究刑事责任，还应当由公安机关XX管理部门吊销机动车驾驶证。上述规定所述的构成犯罪，应当是指行为符合犯罪的主客观构成要件，事实上已经构成犯罪的客观情形，而不是指必须经人民法院判决有罪才可处以吊销机动车驾驶证的行政处罚，吊销机动车驾驶证的前提是客观上构成犯罪，而不是被追究刑事责任，经人民法院判决有罪。本案中，根据《最高人民法院关于审理XX肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款第一项“XX肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役：死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或者主要责任的”的规定，原告庄某某驾驶重型半挂牵引车将刘某某撞倒造成刘某某当场死亡，负事故主要责任的行为，已经构成上述司法解释中规定以XX肇事罪定罪处罚的客观情形，荆州市荆州区人民检察院作出的案涉《不起诉决定书》中也明确论述庄某某实施了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条规定的行为，只是根据案件情节，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定”的规定，对庄某某作出不予起诉决定，该不予起诉决定属于相对不起诉，即荆州区检察院作出的案涉不予起诉决定对庄某某构成犯罪的行为进行了确认。《道路XX事故处理工作规范》第一百零八条规定:“发生道路XX事故构成犯罪,依法应当吊销机动车驾驶证的,公安机关XX管理部门,在查询到机动车驾驶人有罪的判决信息,或者收到人民法院对于机动车驾驶证有罪的判决书、证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后,由设区的市公安机关XX管理部门依法吊销其驾驶证。”从该规定内容可知，在发生道路XX事故构成犯罪,依法应当吊销机动车驾驶证的情形下，不仅人民法院确认驾驶人有罪的判决是处罚的依据，人民检察院确认有罪的司法建议也是吊销驾驶证的依据。上述工作规范制定的目的在于保障交管部门公正处理道路XX事故，提高办案质量和效率，保护当事人合法权益，而不是对于在什么情形下应予行政处罚进行创设。该规范中对于查询到或收到机动车驾驶人有罪的判决信息或证明机动车驾驶人有罪的司法建议函的规定，是为了有利于交管部门在实践中进行具体操作所作的一种法律上的列举，目的是强调交管部门应当以能够证明驾驶人构成犯罪的法律文书作为行政处罚的依据，以保障交管部门公正的实施行政处罚，保护当事人合法权益。既然确认驾驶人有罪的司法建议可以作为吊销驾驶证的依据，同理，确认庄某某构成犯罪的不予起诉决定也应当可以作为荆州市交管局对庄某某实施吊销驾驶证行政处罚的依据。故原告关于根据上述规范规定必须以有罪判决或确认有罪的司法建议作为吊销驾驶证前提的主张该院不予支持，被告荆州市交管局依据荆州区检察院案涉不予起诉决定，在确认原告行为构成刑事犯罪的情况下，对原告庄某某作出吊销驾驶证的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。

关于被告作出案涉行政处罚的程序是否合法的问题。在处罚决定作出前,被告在行政处罚告知笔录中告知了原告享有陈述申辩和听证的权利,并依法组织听证，充分听取了原告的意见。但是荆州区检察院案涉不予起诉决定作出时间是2021年1月23日，而被告作出吊销原告驾驶证的被诉行政处罚决定的时间是2023年4月4日，时间间隔长达2年多，被告对于其明显过分延迟作出被诉行政处罚决定的原因未作出合理解释，也未提供相应证据予以证明，其作出被诉行政处罚决定的程序违反法律规定。因该超期作出行政处罚的行为对原告的权利义务并未产生实质影响,且撤销该行政处罚将给社会公共利益造成重大损害，故对被诉行政处罚行为应予确认违法，不予撤销。

被告作出的荆公（交）行罚决字[2023]4210002100**号《公安XX管理行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，但程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》七十四条第一款第二项的规定，判决如下：确认被告荆州市XX局XX管理局作出的《公安XX管理行政处罚决定书》【荆公（交）行罚决字[2023]4210002100**号】违法。案件受理费50元，由被告荆州市XX局XX管理局承担。

上诉人庄某某上诉称：一、一审认为《道路XX安全法》第101条第1款中“构成犯罪”是指“行为符合犯罪的主客观构成要件，事实上已经构成犯罪的客观情形”的观点明显不能成立。二、一审依据《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项作出判决错误。1、被诉行政行为严重违反公安部的规章，属于重大且明显违法。公安部发布的《道路XX安全违法行为处理程序规定》第51条明确规定：“……XX肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”。该条非常明确规定，XX肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后作出吊销机动车驾驶证的行政处罚。也就是说，XX肇事是否构成犯罪，应当由人民法院判决认定。公安部发布的《道路XX事故处理工作规范》第106条第1款规定：“公安机关XX管理部门应当按照《道路XX安全违法行为处理程序规定》，对当事人的道路XX安全违法行为作出处罚”。该工作规范第10**条规定：“发生道路XX事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证的，公安机关XX管理部门应当及时通过公安XX管理综合应用平台查询人民法院的生效判决书信息，并在查询到机动车驾驶人有罪判决信息或者收到人民法院对机动车驾驶人的有罪判决书、证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后，由设区的市公安机关XX管理部门依法吊销其驾驶证……”。该条文对XX肇事构成犯罪，需要吊销机动车驾驶证的行政行为作出了明确规定。本案中，被上诉人在没有查询到上诉人有罪判决信息或者收到人民法院对上诉人的有罪判决书、证明上诉人有罪的司法建议函的情况下，启动了吊销上诉人机动车驾驶证的行政处罚，其行政处罚行为明显违反了上述公安部的规章。2、被诉行政行为对原告的合法权利及经济收入产生了重大且严重的影响。上诉人在检察机关提供了自己系精准扶贫对象的证据材料。该起XX事故发生前，全家靠上诉人的A类机动车驾驶证从事道路运输收入维持生计。吊销驾驶证后，上诉人失去了收入来源，全家再次陷入深度贫困。3、虽然该起事故导致被害人死亡，但是被害人也是醉酒驾驶，在事故中承担了次要责任。上诉人超额赔偿了被害人损失后，取得了被害人近亲属的谅解，化解了矛盾。同时，上诉人因该起XX事故或者XX违法行为，已经于2021年3月1日受到了宜昌市XX局XX警察支队作出的注销上诉人最高准驾车型驾驶资格的处罚，2021年4月12日又受到被上诉人所属一大队作出的罚款200元的处罚，上诉人对此教训深刻。综上所述，请求：一、依法撤销沙市区人民法院（2023）鄂1002行初**号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。二、由被上诉人承担本案诉讼费。

被上诉人荆州市交管局答辩称:《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条第一款规定：“违反道路XX安全法律、法规的规定，发生重大XX事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关XX管理部门吊销机动车驾驶证。”根据上述法律规定，发生重大XX事故，构成犯罪的，不仅应当依法追究刑事责任，还应当由公安机关XX管理部门吊销机动车驾驶证。上述规定所述的构成犯罪，应当是指行为符合犯罪的主客观构成要件，事实上已经构成犯罪的客观情形，而不是指必须经人民法院判决有罪才可处以吊销机动车驾驶证的行政处罚，吊销机动车驾驶证的前提是客观上构成犯罪，而不是被追究刑事责任，经人民法院判决有罪。本案中，被答辩人已经构成上述司法解释中规定以XX肇事罪定罪处罚的客观情形，荆州市荆州区人民检察院作出的案涉《不起诉决定书》中也明确论述被答辩人庄某某实施了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条规定的行为，只是根据案件情节，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”的规定，对被答辩人庄某某作出不予起诉决定，该不予起诉决定属于相对不起诉，即荆州区检察院作出的案涉不予起诉决定对庄某某构成犯罪的行为进行了确认。《道路XX事故处理工作规范》第一百零八条规定：“发生道路XX事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证的，公安机关XX管理部门，在查询到机动车驾驶人有罪的判决信息，或者收到人民法院对于机动车驾驶证有罪的判决书、证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后，由设区的市公安机关XX管理部门依法吊销其驾驶证。”从该规定内容可知，在发生道路XX事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证的情形下，不仅人民法院确认驾驶人有罪的判决是处罚的依据，人民检察院确认有罪的司法建议也是吊销驾驶证的依据。上述工作规范制定的目的在于保障交管部门公正处理道路XX事故，提高办案质量和效率，保护当事人合法权益，而不是对于在什么情形下应予行政处罚进行创设。该规范中对于查询到或收到机动车驾驶人有罪的判决信息或证明机动车驾驶人有罪的司法建议函的规定，是为了有利于交管部门在实践中进行具体操作所作的一种法律上的列举，目的是强调交管部门应当以能够证明驾驶人构成犯罪为前提。既然确认驾驶人有罪的司法建议可以作为吊销驾驶证的依据，同理，确认庄某某构成犯罪的不予起诉决定也应当可以作为荆州市交管局对庄某某实施吊销驾驶证行政处罚的依据。综上，答辩人荆州市交管局依据荆州区检察院案涉不予起诉决定，在确认被答辩人行为构成刑事犯罪的情况下，对被答辩人庄某某作出吊销驾驶证的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。一审判决合理合法，应当予以维持。

本院经审理查明的事实与一审认定的一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条规定:“违反道路XX安全法律、法规的规定发生重大XX事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关XX管理部门吊销机动车驾驶证。”《中华人民共和国刑法》第一百三十三条规定：“【XX肇事罪】违反XX运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役……”本案上诉人庄某某驾驶号牌为粤粤ＡＤ××**型半挂牵引车发生XX事故，致受害人刘某某当场死亡,上诉人负事故主要责任，符合上述法律规定以XX肇事罪定罪处罚的情形。

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。根据上述规定，检察院作出前述相对不起诉决定的前提是犯罪嫌疑人行为已具备犯罪构成要件，只是犯罪情节轻微或有其他法定情节，检察院认为无需提起公诉同样也能达到法律实施效果，而依法行使起诉裁量权作出对犯罪嫌疑人构罪而不予刑罚的一种法律评价。相对不起诉的前提是构成犯罪，而不是认定有罪，构成犯罪是一种客观存在的事物和现象，符合刑法所规定的犯罪的构成要件即构成犯罪；确定有罪则是法院经过依法审理，对被告人的行为构成犯罪的主观上的评价。故相对不起诉与《刑事诉讼法》第十二条“只有人民法院才有定罪权”之规定并不相悖，是法律赋予检察院的起诉自由裁量权的特别功能的体现。本案上诉人庄某某的行为已经构成XX肇事罪，因为上诉人具有自首、积极赔偿、取得被害人近亲属的谅解等情节，因此荆州市荆州区人民检察院作出不起诉决定书，该不起诉决定书的前提是检察院认定上诉人行为已构成XX肇事犯罪。故上诉人庄某某虽然被免除其刑事处罚，但构成XX肇事罪的事实客观存在。《中华人民共和国道路XX安全法》第一百零一条中“构成犯罪”表述的是客观存在构成犯罪事实，并没有明确规定必须经法院判决构成犯罪，所以理应也包含检察院认定构成犯罪、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的情形。因此，上诉人主张因未经过法院裁判所以不构成犯罪的观点，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人庄某某负担。

本判决为终审判决。