美国总统拜登日前主持召开其任内最后一届美日印澳“四方安全对话”峰会。峰会结束后，四国发表联合声明《威尔明顿宣言》，宣布加强“印太海域态势感知伙伴关系”计划，其中包括将于2025年启动的四国海岸警卫队联合巡逻。

作为美日印澳“四边机制”所谓能拿得出的实质成果，“印太海域态势感知伙伴关系”计划显然被拜登政府寄予厚望，每次四边峰会都有“大新闻”发布。同样，此次公布的四国海岸警卫队联合行动计划也引发了广泛关注，人们纷纷猜测这背后的意图及虚虚实实。

目前，除了一些人员互访和互操作性的安排，美国及其他三方并未透露具体的行动细节，包括联合行动的海域和方案。但考虑到南海、东海区域过于敏感，联合行动可能会优先选择南太平洋地区和印度洋岛国，打着“协助应对非法、不报告和不管制（IUU）渔业活动”的旗号，在这些国家的管辖海域显示存在并制造一些事端。实则是“柿子捡软的捏”，无视这些国家的主权和管辖权，闯入到相关国家管辖海域活动。

海岸警卫队等执法力量与海军不同，其活动具有警察和执法性质，因此其先天比海军的活动更为敏感。除非得到沿海国的允许，其他国家无权到沿海国管辖海域从事执法性质的活动，但在“适当顾及”的情况下却可以在沿海国专属经济区进行各类军事活动。

美国当然看到了这一点，也做了一些打擦边球的准备。除了强调自身的军民两用属性，近年来，美国海岸警卫队还积极同库克群岛、密克罗尼西亚、基里巴斯、瑙鲁、帕劳、马绍尔群岛、萨摩亚、汤加、图瓦卢、瓦努阿图和斐济等太平洋岛国签署了“随船观察员协议”，试图绕开或回避在相关国家海域行动的法律问题。此前，美国海岸警卫队已经在多个太平洋岛国海域活动，并代替这些沿海国对一些船只进行过登检。美国此番拉着其他三国，无非是要从战略和外交层面壮大声势，同时弥补自身能力的不足，并让“印太”四边机制能落实到具体行动。

基于美国之前在南美洲地区的操作，这类协议及合作近似“特洛伊木马”，给了美国介入相关国家和地区事务的借口。美海岸警卫队经常借口帮助这些国家打击所谓非法捕捞以及海上违法犯罪活动，利用自身军事优势干预他国内政，持续恶化相关地区安全环境。美日印澳未来的海警联合行动，如果是在上述国家的管辖海域，则必然复制美国在拉美地区的做法，从而为地区形势增添新的变数和风险。

更何况，因为“印太海域态势感知伙伴关系”计划过于针对中国，四国海岸警卫队联合巡逻计划的实施必将加剧中美战略竞争的复杂性，刺激中美海上战略竞争从台海、东海和南海扩展至整个印度洋和太平洋地区，这与中美两国和两军高层管控竞争的努力背道而驰。这种动作的“效价比”也不高，除了加大制造一些舆论声势外，对于改变力量对比和限制中国都只会收效甚微。

因此，我们也没必要过度夸大美日印澳四国海警联合巡逻的威胁。出于提振“印太”四边机制士气的考虑，拜登政府当然会对此次峰会成果大肆渲染，但要真按美国的思路落地，则尚有诸多不确定性和挑战。

首先，海警与海军不同，远距离力量投送不是其主要任务。除美国海岸警卫队外，日本、印度和澳大利亚的海警力量主要关注重点是其周边，没有太多余力向其周边以外的区域进行力量投送。即便是美国海岸警卫队，虽然调子很高，但这些年来在西太平洋地区的活动远未达其预期。

其次，四国体制机制千差万别，且海警力量更为内向化，四方对IUU等问题的关注度和重视程度也不一样，要进行有实质影响的合作，进程会非常复杂。

此外，在哪里展开共同行动非常关键。出于对“以牙还牙”的担心，日、印、澳对在中国周边海域活动有更多的顾虑，如果他们派海警等执法力量到中国周边巡逻，中国也可以采取对等反应，派遣更多的海警力量到他们的周边巡逻。但如果美方牵头联合活动的海域过于平常，则会令其部分友邦丧失信心，质疑这类行动的“含金量”。所以，到头来这项联合巡逻计划很可能处于尴尬境地。（作者是“南海战略态势感知计划”主任）